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2019年2月26日,最高人民检察院发布新修订的《人民检察院检察建议工作规定》(下称《规定》),对检察建议的性质进行了界定,强调“检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责、参与社会治理、维护司法公正、促进依法行政、预防和减少违法犯罪、保护国家利益和社会公共利益、维护个人和组织合法权益、保障法律统一正确实施的重要方式”。此外,根据《规定》第五条规定,检察建议主要包括再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议和其他检察建议。实践中,公益诉讼检察建议和社会治理检察建议常常存在交叉情况,二者有何区别?在办案中如何运用两种检察建议?笔者结合所办案件进行分析和总结。
一、社会治理检察建议和公益诉讼检察建议的区别。一是制发对象不同。社会治理检察建议制发对象包括行政机关、司法机关、企业事业单位、人民团体、社会组织。行政公益诉讼检察建议的制发对象为行政机关,如自然资源、水务、城市综合管理、消防等部门。二是监督事由不同。社会治理检察建议是针对检察履职中发现的有关机关和单位存在违法犯罪隐患、管理监督漏洞、风险预警和防控不到位等问题,以及需要给予有关涉案人员、责任人员或者组织行政处罚、政务处分、行业惩戒等情形进行监督。比如,库伦旗检察院对2020年以来办理的利用微信、游戏软件开设赌场案件进行剖析,发现此类案件中农牧民开设赌场或参与赌博的人数众多,对当地经济发展及社会安定均带来不良影响。经调查,库伦旗检察院发现当地政府在社会治理方面存在管理漏洞,遂向某镇政府制发社会治理检察建议。而公益诉讼检察建议是对行政机关违法行使职权或者对违法行为不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的行为进行监督。三是建议内容不同。社会治理检察建议内容主要聚焦于建章立制、改进工作、加强监管、完善治理。比如,在上述案件中,库伦旗检察院针对某镇政府存在的监督漏洞,建议其充分发挥基层组织作用,加强农牧区普法宣传和精神文明建设,提高群众法治意识,从根源上降低违法犯罪案件数量。而公益诉讼检察建议内容一般为督促行政机关履行具体的监督管理、行政处罚等职责,且与后续提起诉讼的诉讼请求直接相关。比如,对于非法占用林地案件,检察机关建议行政机关依法履行监督职责,督促违法行为人恢复林地原状;对违法倾倒垃圾案件,检察机关建议行政机关督促违法行为人及时清理垃圾等。四是文书制作不同。社会治理检察建议文书内容包括对问题原因的深层次剖析、开展源头治理的必要性分析,以及具备合理性、针对性和可行性的治理方案。公益诉讼检察建议文书内容主要包括案件来源、国家或社会公共利益受到侵害的事实、行政机关法定职责、行政机关违法行使职权或不作为的事实等。五是保障落实手段不同。社会治理检察建议发出后,被建议单位在规定期限内经督促无正当理由不予整改或者整改不到位的,检察机关可以采取报告上级检察院,通报被建议单位的上级机关、行政主管部门或者行业自律组织等,报告同级党委、人大,通报同级政府、纪检监察机关等措施。公益诉讼检察建议发出后,行政机关如仍不依法履行职责,检察机关可以提起行政公益诉讼,由法院判决行政机关依法履职。六是备案方式不同。社会治理检察建议应当于发出后五日内报上一级检察院负责法律政策研究的部门备案。公益诉讼检察建议应当于发出后五日内报上一级检察院对口业务部门备案。
二、正确运用两种检察建议。实践中,公益诉讼检察建议与执行监督检察建议等一样,是检察建议按照检察业务类型进行划分的结果,社会治理检察建议则是从功能和价值的角度进行定义的。因为划分标准不一,公益诉讼检察建议和社会治理检察建议常常存在交叉的情况。对于如何运用这两种检察建议,笔者认为应结合具体案件情况进行综合分析。
一般来说,对于属于生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产安全、国有土地使用权出让、英雄烈士权益保护等检察公益诉讼法定领域,以及文物和文化遗产保护、无障碍环境建设等检察公益诉讼拓展领域的案件,应当优先制发公益诉讼检察建议。检察机关在办理公益诉讼案件中,发现社会治理方面的问题,需要提醒相关单位予以改进的,可以在公益诉讼检察建议中提出改进工作、完善管理的建议。在办理同一类公益诉讼案件中发现有关单位存在普遍性问题,需要有关单位建章立制、加强监管、改进工作的,可以制发社会治理检察建议。
库伦旗检察院办理一起督促整治非法倾倒固体废物行政公益诉讼案件时,在固定证据、明确相关行政单位责任后,分别向公安、生态环境部门制发了行政公益诉讼诉前检察建议,建议其依法履行职责,督促责任人尽快清理垃圾、恢复土地原状,并加强日常监督管理和普法宣传,营造全民守法的良好法治氛围。在检察机关的监督下,涉案400吨危险废物被专车运走进行无害化处理。生态环境部门制定相关工作措施,进一步完善固体废物管理信息系统,确保危险废物规范、安全处置,并在日常执法检查中积极向企业宣传相关法律法规,实现了“办理一案、警示一片、治理一域、造福一方”的效果。
(作者单位:内蒙古自治区库伦旗人民检察院)
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